国家林业局关于做好退化防护林改造工作的指导意见
林造发〔2014〕194号

各省、自治区、直辖市林业厅（局）,内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司,新疆生产建设兵团林业局,各计划单列市林业局，国家林业局各司局、各直属单位：
为认真贯彻落实党的十八大关于大力实施重大生态修复工程、推进生态文明、建设美丽中国的战略部署，切实加强防护林体系建设，全面做好退化防护林更新改造工作，现就有关问题提出如下意见。
一、充分认识退化防护林改造的重要性和必要性
（一）我国防护林体系建设面临一系列问题
防护林体系建设是我国生态建设的重要组成部分，对防御自然灾害、改善人居环境、维护生态平衡具有十分重要的作用。长期以来，党中央、国务院高度重视林业生态建设，防护林体系建设取得了举世瞩目的成就，有效保障了国家生态安全。但是，新中国成立后人工营造的各类防护林，已陆续进入成熟期、过熟期，老化衰败现象日益严重。同时，受当时经济社会发展和科技条件等因素所限，防护林普遍存在树种单一、结构简单、初植密度不合理、林分生长不良等情况。加之气候变化、自然灾害等因素影响，导致防护功能下降、病虫害加重、林木损失加大，影响林业生态建设作用的发挥。总体看，各地防护林退化现象均有发生，南方地区林分质量下降，防护效能降低；北方地区出现不同程度退化甚至死亡现象。个别地方存在对退化防护林更新改造工作认识不清、责任不落实、资金投入不足、政策执行不到位、相关机制尚未建立等具体问题。
（二）切实提高对改造工作重要性和紧迫性的认识
科学做好退化防护林改造工作，保障防护林健康有序更替，直接关系我国生态修复成果的巩固，直接关系林业治理体系和治理能力现代化的提升，直接关系生态林业民生林业强大功能的发挥，也将直接关系党的十八大关于建设生态文明战略部署的全面落实，任务艰巨、责任重大。各地务必站在经济社会可持续发展的战略高度，进一步提高对退化防护林改造工作重要性和必要性的认识，把思想统一到推进生态文明、建设美丽中国的决策部署上来，把行动统一到加强防护林体系建设与改造、提升生态防护功能的具体要求上来，不断增强使命感和责任感，科学务实地抓紧抓好退化防护林改造工作。
二、准确把握退化防护林改造的总体要求
（三）指导思想
以党的十八大精神为指导，紧紧围绕推进生态文明、建设美丽中国的战略布局，以有效遏制防护林退化、全面提高防护林质量、增强生态功能为目标，以灾害损失严重、生态脆弱地区退化防护林改造为重点，以机制创新、科技支撑为动力，采取政府主导、部门协作、社会参与、协同推进的措施，不断加强组织领导，健全管理体系，突出科技进步，加强政策保障，积极稳妥推进退化防护林改造。
（四）基本原则
--尊重自然，科学改造。尊重自然规律和自然地理格局，合理确定防护林的布局与模式，培育适应当地自然条件且符合因害设防原则的防护林体系，达到可持续经营的目的；按照退化类型和退化程度，先急后缓，及时开展退化防护林改造。
--因地制宜，分类施策。宜乔则乔、宜灌则灌，乔灌结合，科学选择更替树种和确定初植密度；树种配置以混交、异层、深根为主；优先使用防护性能好、抗逆性强、生长稳定的乡土树种；分区域、分类型、分年度开展退化防护林改造，最大限度维持改造区域的生态防护功能。
--突出重点，合理推进。优先改造生态区位重要、退化严重、遭受重大危险性林业有害生物和森林火灾危害的人工防护林；实行保护生态与改善民生有机结合，科学营造生态效益和经济效益兼顾的树种，因地制宜推进生态保护与经济发展。
--创新机制，多元投入。落实主体责任，加大政府投入，积极吸引企业和社会资金参与退化防护林改造；健全防护林经营管护长效机制，建立改造投融资和跨区域协调联动机制。
（五）目标任务
到2025年，全国防护林退化监测预警体系基本建成，监测覆盖率达到100%;退化防护林改造率达到80%以上,重点地区防护林退化死亡情况得到基本控制，防护林整体质量和生态防护效能显著提升。
（六）改造重点
优先改造京津风沙源治理(含"京津冀"协同发展)、三北、沿海、平原防护林等国家重点生态工程区域的退化防护林；优先改造林木出现大面积枯死、濒死的重度、中度退化防护林；优先改造粮食主产区的退化农田防护林，遭受干旱洪涝、雨雪冰冻、台风海啸、森林火灾和林业有害生物等危害严重的退化防护林。各地也要科学确定本地的退化防护林改造重点。
三、合理确定退化防护林改造的对象、模式及技术要求
（七）科学界定改造对象
退化防护林是指因林木生理衰败、遭受自然灾害、外部环境变化，导致结构失调和稳定性降低、功能退化甚至丧失、且自然更新能力弱的林分。优先改造人工起源的退化防护林。根据退化程度，主要分为三类。
第一类为重度退化。防护功能严重下降，枯死木、濒死木比例占单位面积株数40%以上。
第二类为中度退化。防护功能明显下降，枯死木、濒死木比例占单位面积株数10-40%。
第三类为轻度退化。防护功能出现下降，枯死木、濒死木比例占单位面积株数10%（含）以下。
（八）合理选择改造模式
根据防护林退化成因与程度，结合当地防护林建设实际，借鉴各地试点的成功经验，科学合理确定退化防护林改造模式:
一是更替改造。对重度退化防护林，重大危险性林业有害生物危害的防护林，可采取小面积块状皆伐更新、带状采伐更新、林(冠)下造林等方式改造。
二是择伐补造。对中度退化防护林，根据枯死、濒死木分布状况，可采用块状择伐、带状择伐、单株择伐等方式，伐除枯死、濒死木，并补植补造，营造混交林，优化林分结构。同时，注意保护自然更新的幼苗幼树。
三是抚育改造。对轻度退化防护林，可采取疏伐、透光伐、生长伐、卫生伐，修枝、平茬，浇水、施肥等方式，清除死亡和生长不良的林木，调节密度、改善通风和光照状况，促进林木生长，提高林分质量。同时，对林间空地进行补植补造、人工促进天然更新、割灌除草，结合保留的优良植株，形成异龄复层混交林。
四是渐进改造。对退化农田防护林，可采取隔带、隔株、带外、半带、断带及带内整行等方式更新造林，并及时伐除枯死、濒死木。
（九）严格执行技术要求
严格执行低效林改造、森林抚育等相关技术标准和公益林管理规定，在客观评判改造对象基础上，组织实施退化防护林改造。委托有资质的单位开展调查评价、规划设计等技术性工作，严格履行审批程序。在实施过程中，严格遵循以下技术要求。
一要认真调查评价。通过实地调查，深入分析退化成因，合理确定改造培育方向。根据改造类型、方式及环境，充分考虑保持水土、防风固沙、涵养水源、改良土壤，以及树种配置、结构调整、林业有害生物防治等作业要求，做出客观评价。
二要科学规划设计。根据调查评价结果，进行作业设计，明确改造对象、改造模式、树种配置、结构调整、技术要点、保障措施等。设计内容要全面详细、符合实际、操作性强。
三要严格控制采伐。要整章建制，科学规范更新改造中的采伐行为。严格按照设计的采伐方式、对象、强度、株数、蓄积量进行采伐，有效实施林业有害生物防控和水土保持等技术措施。严格控制皆伐面积，杜绝乱砍滥伐。坚决防止借机对不该更新改造的防护林提前更新改造，行取材之实，或者套取造林资金，毁林造林等现象发生。
四要注重保护措施。加强生物多样性保护，改造退化防护林作业时，不宜全面清林和炼山，禁止全垦整地；对坡度大于25度的，应采用低扰动整地。涉及野生动植物资源及其栖息地的退化林木更新改造，应制定专项技术措施，科学保护原生植被及其生境。加强森林防火，注重落实火源防控措施。清除的带病虫源的林木、树桩、枝桠等，应及时就近隔离处理，防止林业有害生物传播。
五要保障苗木质量。选用苗木应充分考虑防护性能、生长速度、适生情况等特点。原则上采用优良乡土树种，优先使用当地苗圃生产的良种壮苗。从外调入苗木，要充分考虑适生性，做好出产地和使用地的检验检疫。所用苗木质量必须达到国家规定的二级苗以上标准。要按照林木生长规律，切实加强新植苗木、天然更新植株的抚育管护，实现更新改造常态化管理。
六要强化检查验收。各地要认真加强退化防护林改造实施的全过程监管，对技术要求的执行情况和实际作业质量进行严格的检查验收。切实加强对林木采伐、保护措施、更新造林、苗木质量等关键环节的监督检查，确保各项管理规定和相关技术要求得到落实。发现借机对不该更新改造的防护林提前更新改造，行取材之实，或者套取造林资金，毁林造林等现象的，坚决依法依规从严查处。
四、切实加强退化防护林改造的政策保障
（十）加强组织领导
退化防护林改造工作是地方各级人民政府和林业主管部门的重要职责。要切实加强组织领导，把这项工作摆上重要位置，纳入议事日程，列为重点工作，健全制度规范，完善工作机制，解决好实际问题。2015年3月底前，要组织开展一次全面系统的摸底调查，彻底查清本地区退化防护林类型、数量、分布等情况，以及面临的困难和问题。在此基础上，抓紧编制本地区退化防护林改造规划或实施方案，明确指导思想、目标任务、具体措施等，科学合理布局改造工作。各地退化防护林改造规划或实施方案，于2015年6月底前上报我局备案。要扩大宣传，科学解析退化防护林形成原因，营造良好社会氛围，吸引社会各界积极支持和参与退化防护林改造。
（十一）落实责任主体
地方各级林业主管部门要促请本级政府按照中央和地方事权划分，建立退化防护林改造责任制。地方各级林业主管部门要逐级签订责任状，强化责任追究，确保责任到位、工作到位、措施到位。要进一步明确防护林所有者、经营者和管护者等主体的各项责任，建立健全造林绿化、抚育管护、更新改造的长效机制。要制定和完善检查验收和相关考核办法，严格奖惩。按照国家有关规定，对改造工作中成绩显著的单位和个人，给予表彰奖励；对工作不到位甚至玩忽职守、造成重大生态和经济损失的，依法依规严肃追究相关责任。
（十二）出台扶持政策
各地要进一步加大防护林体系建设投入力度，建立稳定的资金投入机制，专项解决退化防护林改造资金，将改造经费纳入同级财政预算。要严格资金管理，强化资金绩效评价，确保改造资金的专款专用和使用效益的最大化。要搞好衔接，用足用好现有政策，出台扶持优惠新政策，稳步推进退化防护林改造。对灾害损失严重、生态区位重要的退化防护林，采伐后重新造林的，纳入国家现有林业重点工程营造林投资计划；对退化防护林进行补植补造、抚育改造的，优先纳入中央财政造林和森林抚育补贴范围，并在中央财政种苗补贴中给予倾斜。
（十三）创新改造机制
要积极引导林木所有者、林地承包者和经营者投资投劳开展改造，帮助提高防控和分散风险的能力；鼓励农户成立农民专业合作社，合作开展退化防护林改造；积极探索大户和企业承包、"龙头企业＋农民专业合作组织＋农户"、企业认建等新型组织形式，规模开展退化防护林改造；引导农民以土地、劳力等要素入股，实行多种形式的联合与合作，支持农民与龙头企业结成互利共赢的利益共同体。要约法三章，严禁借更新改造之名，发生破坏森林资源的现象。严格执行森林限额采伐和凭证采伐等相关制度，科学确定采伐方式。各地在编报森林采伐限额时，要充分考虑退化防护林改造的需要，落实年度实施指标。涉及更新改造国家级公益林的，按《国家级公益林管理办法》执行。
（十四）强化科技支撑
依托林业科技计划、科技支撑专项、科技成果推广与转化等项目，加大对退化防护林改造的支持力度。强化防护林改造的基础理论、技术集成、成果熟化、机制创新，促进先进实用改造技术的推广应用。要尽快开展退化防护林诊断评估、机理分析、树种筛选、种苗扩繁、采伐更新，以及林分结构优化、人工林地力维持、灾害防控、效益监测等领域基础性、前沿性技术的研究推广。要深入进行退化防护林采伐、更新、管护等政策研究。完善防护林标准体系，抓紧制定《退化防护林改造技术规程》等国标行标。各地要研究出台本地区退化防护林改造技术标准，确保改造工作依法合规。要加强交流合作，密切跟踪退化防护林改造新技术、新方向和新趋势，学习借鉴国内外先进技术和管理经验，切实提升改造的科学化水平。
（十五）提升能力建设
要根据本地区退化防护林改造工作需要，合理配备人员,特别是要加强专业技术人员的配备，确保改造工作需要。要加强专项业务培训，强化退化防护林改造技术及相关法规的培训，提高从业人员素质和业务水平。要加强基层一线的监测机构、设备、设施等建设，进一步加快防护林监测体系建设，全面提升防护林体系建设质量与水平。